2017年10月，中辦、國辦印發(fā)《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，明確提出推動上市許可持有人制度全面實施。2017年以來，上海、廣東、天津三省市相繼開展了醫(yī)療器械注冊人制度試點工作。4月19日，國家藥監(jiān)局在上海召開了醫(yī)療器械注冊人制度試點座談會。會議指出，實施醫(yī)療器械注冊人制度是認真貫徹落實新發(fā)展理念、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、鼓勵醫(yī)療器械創(chuàng)新的重要舉措。

    試點工作穩(wěn)步推進

    2017年3月，國務院印發(fā)的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》提出，要優(yōu)化創(chuàng)新要素的市場配置機制，允許自貿(mào)試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊申請人委托上海市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。2017年12月，原上海市食品藥品監(jiān)管局發(fā)布了關于實施《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》的通知。2018年7月，上海市藥監(jiān)部門將試點擴大到上海全市。

    2018年5月，國務院印發(fā)的《進一步深化中國（廣東）、（天津）、（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》明確，允許廣東自貿(mào)試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊申請人委托廣東省醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品；允許天津自貿(mào)試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊申請人委托天津市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。

    2018年8月14日，國家藥監(jiān)局發(fā)布《關于同意開展醫(yī)療器械注冊人制度試點工作的批復》，同意在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)以及廣州、深圳、珠海和中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)內開展注冊人制度試點工作。

    今年2月22日，國務院批復了《關于全面推進北京市服務業(yè)擴大開放綜合試點工作方案》，其中提出，“開展醫(yī)療器械注冊人制度試點，允許北京市醫(yī)療器械注冊人委托京津冀地區(qū)醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)醫(yī)療器械，助推‘注冊+生產(chǎn)’跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展”。

    從目前醫(yī)療器械注冊人制度試點工作情況來看，該制度有利于鼓勵產(chǎn)品創(chuàng)新、優(yōu)化資源配置、落實主體責任、推動管理創(chuàng)新，有利于推動醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。

    制度紅利充分釋放

    在醫(yī)療器械注冊人制度下，符合條件的醫(yī)療器械注冊申請人可以單獨申請醫(yī)療器械注冊證，然后委托給有資質和生產(chǎn)能力的企業(yè)生產(chǎn)，從而實現(xiàn)醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊和生產(chǎn)許可的“解綁”。目前，注冊人制度已經(jīng)落地京、滬、津、冀、粵5省市，今年，這一制度的試點程度還將逐步深入，范圍也將進一步擴大，進入從區(qū)域性試點到全國性施行的探索過程。

    醫(yī)療器械注冊人制度相比我國現(xiàn)行的注冊管理制度有如下優(yōu)勢：

    一是解綁了醫(yī)療器械注冊和生產(chǎn)，有利于優(yōu)化資源配置。醫(yī)療器械研發(fā)主體可以更聚焦于研發(fā)方面，將更多要素配置在創(chuàng)新型產(chǎn)品的設計上和攻克技術瓶頸方面；醫(yī)療器械生產(chǎn)主體可以更關注如何提高產(chǎn)品質量，將更多資源投入到優(yōu)化生產(chǎn)流程中，注重產(chǎn)品質控。

    二是降低了相關主體的成本，縮短產(chǎn)品上市周期。研發(fā)主體將生產(chǎn)外包后，可節(jié)約生產(chǎn)設備、廠房、質量體系運營等費用；生產(chǎn)主體承接產(chǎn)品生產(chǎn)，可提高生產(chǎn)線利用效率。

    三是構建了醫(yī)療器械產(chǎn)品的全生命周期責任體系。醫(yī)療器械注冊人負責醫(yī)療器械生產(chǎn)銷售全鏈條和全生命周期管理，對醫(yī)療器械設計開發(fā)、臨床試驗、生產(chǎn)制造、銷售配送、售后服務、產(chǎn)品召回、不良事件監(jiān)測和再評價等承擔全部法律責任，有利于產(chǎn)品質量的全程管理。

    四是有利于醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。產(chǎn)品注冊證與生產(chǎn)許可證實現(xiàn)解綁，創(chuàng)新企業(yè)的資金壓力、人員規(guī)模、建廠時間都得到很大緩解，醫(yī)療器械技術研發(fā)創(chuàng)新獲得鼓勵，低水平重復建設被遏制，有利于合理配置醫(yī)療器械研發(fā)、生產(chǎn)資源，有利于科研人員、科研機構的成果應用真正得到落實，加快創(chuàng)新醫(yī)療器械上市。

    五是與國際通行的規(guī)則對接，有利于我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)融入全球大市場。目前，歐盟和美國醫(yī)藥行業(yè)普遍實行上市許可持有人（注冊人）制度。我國逐步推廣醫(yī)療器械注冊人制度，有助于我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)與國際接軌，融入國際市場。

    耦合效應日益顯現(xiàn)

    自實施醫(yī)療器械注冊人制度試點以來，上海市目前已有4家企業(yè)的7個產(chǎn)品按照《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》獲準許可；截至今年4月中旬，已有8家企業(yè)的16個產(chǎn)品納入試點范圍；109家企業(yè)的334個產(chǎn)品有參與試點意向。已獲準許可的4個試點案例分別針對集團內委托、非關聯(lián)主體跨區(qū)域委托、已上市產(chǎn)品通過本試點擴大生產(chǎn)場地、科研機構委托情形，涵蓋了第二類醫(yī)療器械和體外診斷試劑。預計在不久的將來，還會有更具現(xiàn)實和借鑒意義的國內企業(yè)委托生產(chǎn)案例出現(xiàn)，將為醫(yī)療器械注冊人制度在全國的推廣提供范例。

    上海市醫(yī)療器械注冊人制度試點一年多來，該市醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值有明顯增長。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，2018年上海市醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比2017年增長了30億元。同時，還出現(xiàn)了更多企業(yè)在上海聚集的趨勢，一批醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)孵化器和產(chǎn)業(yè)園區(qū)落戶上海。

    醫(yī)療器械注冊人制度的試行也促進了行業(yè)全新業(yè)態(tài)CRO+CDMO+CSO技術創(chuàng)新服務模式的誕生。該服務模式依托醫(yī)療器械注冊人制度，為企業(yè)提供研發(fā)支持、中試轉化、體系建設、委托中試生產(chǎn)、臨床試驗、注冊申報、人力資源、市場渠道等多項服務，幫助醫(yī)療器械企業(yè)打造從研發(fā)到上市的全生命周期服務。目前已有第三方服務提供商采用上述模式為醫(yī)療器械企業(yè)提供全產(chǎn)業(yè)服務。

    完善制度亟待提速

    目前，醫(yī)療器械注冊人制度在實施過程中還存在一些亟待解決的問題。

    一是醫(yī)療器械的注冊人或受托方等參與方需要對相關法規(guī)有更深入的學習和了解。注冊人制度下，實現(xiàn)了產(chǎn)、研分離的模式，醫(yī)療器械注冊人大多具有較強的研發(fā)屬性，而普遍存在法律法規(guī)儲備不足、質量管理不夠系統(tǒng)、產(chǎn)品追溯意識淡薄等短板。這些不足將為日后委托生產(chǎn)產(chǎn)品的質量埋下風險隱患，也給受托方帶來很大挑戰(zhàn)。

    二是注冊人制度仍在探索階段，流程規(guī)范有待進一步完善?！皩嶒炇摇痹O計出的產(chǎn)品圖紙、生產(chǎn)工藝、技術要求能否滿足批量化的要求；原料的批間差和設備的老化引起的工藝參數(shù)的調整需求能否及時得到滿足；注冊人是否有足夠的能力承擔未來市場上產(chǎn)品的風險；受托方如何保證產(chǎn)品的質量誠信問題……這些問題都有待一一解決。

    三是試點的速度和步伐還需進一步加快，試點過程應更透明。目前，第三類醫(yī)療器械產(chǎn)品的申報路徑還不夠清晰；專項扶持政策的力度還需進一步加大。